未來五週，將是《清晰法案》獲得突破的最新窗口期；若8月前仍不能通過，法案很可能胎死腹中
文｜《財經》研究員 郭麗琴
編輯 | 朱弢
經過半年多的暗流湧動，美國加密貨幣立法再次面臨關鍵時刻。
當地時間2026年4月13日，美國參議院將結束復活節休會期。此前一週，美國財長等政界人士、加密貨幣行業及活躍的議員都開始加大對國會的施壓力度，要求推進《2025年數字資產市場清晰法案》（下稱《清晰法案》）。
2025年7月，美國總統特朗普在白宮正式簽署了《指導和建立美國穩定幣國家創新法案》（下稱《GENIUS法案》），該法案在聯邦層面爲美元支持的支付型穩定幣的發行和運營制定規則。簽署的同日，法案即生效爲法律。同一天，《清晰法案》和《反CBDC監控州法案》也獲得衆議院通過，並移交給參議院，進入下一步立法流程。
相比於已經生效的《GENIUS法案》和簡潔的《反CBDC監控州法案》，加密貨幣行業尤其渴望《清晰法案》。《清晰法案》不僅涵蓋所有與區塊鏈關聯的數字資產，還把除了穩定幣之外的加密貨幣的主要監管權移交給一個規模較小、執法資源較少的監管機構——商品期貨交易委員會（CFTC）。這意味着將從法律層面，徹底扭轉拜登政府時期對於加密貨幣的高壓監管。
但留給國會的時間已經不多了。一般來說，法案在美國參議院的立法推進難度高於衆議院。國會的陣亡將士紀念日休會期將於5月21日開始，如果在那之前《清晰法案》不能在參議院獲得關鍵進展，可能會導致立法程序落入中期選舉的政治博弈週期，屆時將面臨更多不確定性。輿論普遍認爲，接下來的數週正是《清晰法案》推進的關鍵窗口期。
在美學者孫遠釗對《財經》表示，推動《清晰法案》進程的節奏和時機，與此前特朗普力推《GENIUS法案》類似，但形勢更爲緊迫。如果《清晰法案》在國會的夏季休會前（8月前）還無法通過，很可能就胎死腹中了。“接下來，議員們會忙於中期選舉，根本不會有工夫來管這個了。”
比特幣價格走勢可作爲加密貨幣立法進程的側面參考。自2024年11月特朗普贏得美國大選以來，比特幣的價格已從約7萬美元飆升至2025年10月的12.6萬美元的歷史高點。但2026年2月以來，伴隨《清晰法案》進程受阻等因素，比特幣價格陸續跌破8萬美元、7萬美元關口，甚至一度下探至6萬美元，創下近16個月以來新低，帶動加密貨幣市場24小時內全網爆倉逾20億美元。截至發稿，比特幣價格在7萬美元以上，但預測平臺Polymarket顯示，比特幣在2026年內有82%的概率會跌至6.5萬美元下方，跌破5.5萬美元的概率也升至約60%。
比特幣一年以來的價格走勢。來源：網絡
是否應向穩定幣持有者支付收益？
查閱美國參議院接下來的投票安排，目前並未出現與《清晰法案》相關的議程。
孫遠釗介紹，黨團內部沒協調好之前，自然不會安排進入公開議程當中。“但不排除參議院在壓力之下，下週臨時加上對該法案的投票。”他說。
加密貨幣大致包括五種類型：穩定幣、央行數字貨幣（CBDC）、金融產品和現實世界資產代幣化（RWA）、無鏈外資產支持的代幣（比特幣、以太幣）和迷因幣（特朗普幣、狗狗幣）。
過去數月，《清晰法案》面臨參議院的多重阻力。銀行團體和加密貨幣行業團體之間進行着激烈爭論，核心在於是否向穩定幣持有者支付收益。
儘管《GENIUS法案》明令禁止受監管穩定幣發行方支付直接利息或收益，並將其定義爲類似於傳統貨幣的“支付型穩定幣”。但不少加密貨幣平臺找到了繞過監管的辦法——提供與穩定幣支付活動相關的獎勵。
美國銀行業堅持認爲，這些獎勵與傳統的利息支付的實際效果完全一樣。傳統金融機構面臨着嚴格的存款保險規定和嚴苛的資本要求。銀行擔心，不受限制的穩定幣獎勵會導致大量資金從傳統儲蓄賬戶流出。銀行業遊說團體一直極力推動《清晰法案》堵住“第三方模式漏洞”，阻止加密貨幣交易所、經紀商和關聯方提供與穩定幣餘額利息在經濟上等同的獎勵或回報。但加密貨幣從業者則認爲，這種禁令扼殺了創新，強化了傳統銀行的壟斷地位。
雙方的爭議導致《清晰法案》的立法進程在今年被迫中止。目前流傳出一項平衡的解決方案：允許對點對點支付活動給予獎勵，同時限制對穩定幣餘額的被動收益，意圖爲既保護傳統銀行存款，又能促進創新。
但當地時間4月8日，美國政府突然下場施壓，立場完全倒向加密貨幣行業，這也給法案接下來的走向增添了變數。
當地時間4月8日，美國財長斯科特·貝森特（Scott Bessent）在媒體發表署名文章，敦促國會通過《清晰法案》。他認爲，《清晰法案》是《GENIUS法案》的必要補充，在聯邦層面爲加密貨幣（或“數字資產”）明確監管方式。
同一天，白宮經濟顧問委員會發布報告稱，禁止穩定幣支付利息（包括通過平臺和附屬機構提供的收益）幾乎不會給銀行貸款帶來任何實質性的促進作用，反而會損害消費者的實際利益。這份報告對於銀行業的遊說無疑是有力的駁斥。
美國銀行業認爲，通過推動更嚴格的限制，可以更好地保護銀行的存貸款業務，尤其是對規模較小的金融機構的保護，但白宮的報告用數據駁斥了這一論點。
根據白宮的基準模型，通過《清晰法案》將《GENIUS法案》中針對穩定幣發行人層面的禁令擴展至交易所和第三方，只會使銀行貸款總額增加21億美元。這僅佔未償貸款總額的0.02%。
在這微弱的增長中，約76%將流向最大的幾家銀行。而資產低於100億美元的社區銀行，其貸款能力僅能增加約5億美元，增幅僅爲0.026%。
該報告認爲，即使將所有極端假設都考慮進去，例如穩定幣爆炸式增長、儲備金全部鎖定爲現金而非國債、美聯儲政策的重大轉變等等，整個系統新增貸款的最大規模也僅爲5310億美元，約佔美國2025年四季度貸款總額的4.4%。對於社區銀行而言，即使在這些不太可能發生的情景下，最佳情況下的增幅也僅爲6.7%。
另一項可能阻礙立法的爭議是，特朗普政府希望《清晰法案》快速通過，卻拒絕接受任何可能限制特朗普本人及其家族加密貨幣業務的“道德條款”。“道德條款”是指部分民主黨議員力推的禁止或限制美國高層官員交易加密貨幣的相關條款。
財長、議員輪番下場施壓
成功推進立法的時機即將轉瞬即逝，這引發了支持立法一方的緊張情緒。
美國財長貝森特發表的署名文章稱，除了穩定幣，數字資產市場的監管框架尚不明確。美國證券交易委員會（SEC）和商品期貨交易委員會（CFTC）此前對行業提出的要求相互重疊，有時甚至相互矛盾，導致加密貨幣開發者、交易所和投資者缺乏明確的指導。兩個監管機構採取了不同的執法行動，監管目標也隨着政治風向而不斷變化。
貝森特認爲，這種不確定性帶來了可預見的後果。越來越多的加密貨幣開發項目轉移到了規則明確的地區，例如新加坡和阿聯酋首都阿布扎比。在這些地區，經營者清楚何時以及如何註冊、需要滿足哪些標準以及如何運營。“在美國註冊的收益很少能超過風險。”貝森特說。
貝森特還表示，通過明確監管管轄範圍，《清晰法案》爲交易平臺和中介機構建立了切實可行的註冊途徑，界定了數字資產何時屬於證券，何時不屬於證券。該法案還通過信息披露和託管規則來保護投資者，提出了打擊非法金融的新措施，並賦予了新的權力來應對濫用行爲。
懷俄明州共和黨參議員辛西婭·盧米斯（Cynthia Lummis）是參議院《GENUIS法案》的共同提案人和推動者，她擔任參議院數字資產小組委員會主席，被外界稱爲“加密貨幣女王”。自《清晰法案》提出以來，盧米斯一直是該法案支持者，多次強調該法案至關重要，能夠防止加密貨幣公司由於監管的不確定性而遷往美國以外的地區。
4月10日至4月11日，盧米斯在其社交媒體賬號上連續推送五條帖子，敦促國會通過《清晰法案》。
“這是我們在2030年之前通過《清晰法案》的最後機會。我們不能拿美國的金融未來做賭注。”盧米斯發文警告。由於盧米斯本屆議員任期將於2027年1月結束，她的警告也就更顯分量。因爲2026年美國中期選舉後，民主黨有可能贏回衆議院或參議院，從而阻止特朗普隨後兩年對加密貨幣行業的支持。
不過，目前仍未見特朗普本人下場施壓。與此形成對比的是，2025年3月開始，特朗普一直在各種公開場合敦促議員於當年8月休會前通過《GENUIS法案》。
另一個重要變化是，當地時間2026年3月25日，特朗普的支持率從前一週的40%降至36%，爲其重返白宮以來最低水平。民調顯示，油價上漲及美國對伊朗戰爭引發的廣泛不滿是支持率下滑的主要原因。
美國摩根路易斯律師事務所分析稱，《清晰法案》在許多方面都以《21世紀金融創新與技術法案》（FIT21）爲藍本，後者於2024年在衆議院通過，但未獲參議院推進。《清晰法案》將數字資產的大部分管轄權賦予CFTC，但依然保留了SEC（美國證券交易委員會)的一些重要職責，包括對涉及數字商品投資合約的管轄權。
在加密貨幣行業看來，大多數的加密貨幣應歸類爲商品而不是證券，這樣該行業就不必遵守一系列證券法律。此前的拜登政府執政期間，SEC認爲，幾乎所有加密貨幣都屬於證券，應該受到嚴格監管。2023年，SEC起訴了三家最大的加密貨幣交易所——Coinbase、幣安和Kraken，發起了一場威脅該行業生存的法律攻勢。但自特朗普上任以來，SEC已陸續撤銷或暫停對十餘家加密公司或個人的訴訟和調查。
在美國，一項法案必須由衆議院和參議院以完全相同的文本形式通過，隨後經總統簽署後方能成爲法律。
據美國國會官網介紹，2025年9月18日參議院收到《清晰法案》。在兩次審閱後，將其提交給銀行、住房和城市事務委員會。經過多輪流程後，2026年1月12日，參議院銀行、住房和城市事務委員會發布了一份 278 頁的法案草案，有待委員會內部審議。該草案禁止數字資產服務提供商向用戶提供僅僅因爲持有穩定幣餘額而產生的利息或收益，但允許提供穩定幣獎勵或與活動相關的激勵措施。這也是該草案引發最大爭議的部分。值得關注的是，2026年1月21日，參議院農業委員會又公佈了一份與《清晰法案》相關的《數字商品中介機構法案》草案，該草案於2026年1月29日通過委員會審議。
依據美國的立法進程，待銀行、住房和城市事務委員會的草案通過內部審議後，兩份草案必須進行協調合並，才能提交參議院全體投票表決。任何經參議院批准的法案，都必須再與衆議院此前通過的《清晰法案》版本進行協調（或取代該法案版本），才能在衆議院進行投票表決。
