此次司法叫停“緊急狀態關稅”，或將成爲美國國內政治影響力見頂的信號，預示其執政邏輯正從“無限制的行政主導”轉向“在司法與立法約束下艱難博弈”
文｜徐奇淵
2026年2月20日，美國最高法院裁定特朗普政府以“國家緊急狀態”爲由加徵的關稅（涵蓋“對等關稅”與“芬太尼關稅”）政策無效。裁決書明確指出，關稅屬於國會專屬權限，在缺乏清晰國會授權的情況下，總統無權將《國際經濟緊急權力法》（IEEPA）擴張解釋爲單方面徵收廣泛關稅的依據。尤爲關鍵的是，包括戈薩奇、巴雷特在內的多位由共和黨總統任命的大法官加入多數意見，顯示了司法系統對行政權擴張仍具有實質性制衡能力。
這一裁決並非孤立事件，而是美國三權分立機制在貿易政策領域的關鍵校準。當前，美國通脹雖然有所回落，但物價水平仍處高位，生活成本“可負擔性”壓力持續發酵，民衆對移民執法等政策的不滿情緒升溫，共和黨2026年11月中期選舉前景承壓。若屆時失去衆議院乃至參議院控制權，特朗普政府將陷入司法裁決與立法制約的雙重困局：對內政策空間急劇收窄，對外貿易威脅與承諾的可信度同步削弱。
此次司法叫停“緊急狀態關稅”，或將成爲其國內政治影響力見頂的信號，預示其執政邏輯正從“無限制的行政主導”轉向“在司法與立法約束下艱難博弈”，亦爲全球供應鏈埋下深刻變數。
美國關稅政策面臨轉向與退稅清算
最高法院裁決後，美國關稅政策面臨兩類工作重點：一方面，未來加稅的政策路徑在司法與立法雙重約束下面臨顯著不確定性；另一方面，已加徵關稅的退稅清算亦將陷入複雜的程序迷宮。
司法層面，最高法院劃出紅線，否定了以 IEEPA 作爲“緊急狀態關稅”的法理基礎。在此裁決下，任何沿用相同邏輯的“換湯不換藥”的操作，均可能面臨司法挑戰與推翻風險。立法層面，儘管共和黨目前掌控國會兩院，但面對物價水平高企與生活成本“可負擔性”的持續焦慮，其爲白宮關稅政策擴權的立法成本也會顯著抬高。在此政治生態下，國會議員更傾向於強化對行政權的監督制衡，而非擴大政府的徵稅權限，立法環境可能日趨審慎。
同時，關稅政策未終止，而是形態上正在發生轉變。白宮被迫在既有法律框架內重新佈局：短期依託《1974年貿易法》第122條款獲取150天的政策緩衝期；中長期則更可能轉向232條款（以國家安全爲由）、301條款（針對“不公平貿易行爲”）等程序完備、國會授權清晰的工具，推動更具行業針對性與法律韌性的關稅政策安排（參見筆者曾在2025年7月發表於《財經》的評論文章《美國關稅戰的三條主線和四種情形》
https://mp.weixin.qq.com/s/98T-P9oVxf411azksceDpw）。這一轉向使美國關稅政策表面上更加註重程序合規，但政策出臺時點、持續時間與覆蓋範圍的不確定性反而顯著上升。
事實上，特朗普政府已迅速啓用替代工具：2月20日依據122條款對全球商品加徵10%臨時關稅，次日即提升至15%，但該措施有效期嚴格限定爲150天。如果在期內未能獲得國會延期的授權，或未能由301、232關稅條款實現政策接力，則122關稅將自然到期失效。展望後續變化，2026年兩大關鍵時點需高度關注：一是7月24日前後122條款的臨時關稅到期，若國會未通過新立法授權延長，白宮亟須推出232條款、301條款等程序更完備的關稅工具。二是11月中期選舉，若共和黨席位顯著縮水甚至失去國會控制權，國會對政府擴權與關稅續期的支持力度將進一步弱化，甚至形成實質性的立法阻礙。
與此同時，對已經徵收關稅的退稅清算工作，前景亦不容樂觀。儘管司法裁決認定政府無權徵收“緊急狀態關稅”，但這並不意味着進口商能夠自動獲得退稅。退稅程序仍將遵循“海關清算—行政申訴—國際貿易法院訴訟”的既有法律體系，這注定是一場歷時數年、訴訟密集，而且流程複雜的系統性工程。具體而言將分爲三類情形處理：清算程序暫停的、尚未完成清算的、已完成清算的。各類情形均面臨現實障礙：對於已完成清算貨物，進口商必須在海關清算完成之日起180天內提交行政申訴，逾期未提交則政府有權拒絕退款，企業若堅持追索，唯有訴諸成本高昂、週期漫長且結果難料的個案訴訟。對於尚未清算或暫停清算的貨物，退稅路徑同樣曲折。
面對潛在的大規模退款壓力與反欺詐監管要求，美國海關與邊境保護局（CBP）可能採取強化單證審覈、逐票覈驗、分批處理等審慎措施，這也將顯著延緩退款進度。此外，不排除CBP或相關利益方以“防止不當得利”爲由增設審查環節，質疑企業是否已將關稅成本轉嫁至下游之客戶，此時若退稅則構成雙重獲利，進而以此爲由推動更嚴苛的審覈。總體而言，退稅過程遠非政策承諾的即時兌現，而是一場考驗企業法律資源、時間成本與戰略耐心的多重考驗。
關稅裁決後的全球供應鏈變局
美國關稅政策正在經歷加速迭代，政策不確定性顯著攀升。最高法院的裁決並未有效削弱關稅衝擊，反而促使特朗普政府更頻繁地切換關稅工具。白宮啓用122條款於2月21日將全球基準關稅稅率從10%上調至15%，明確釋放出關稅強度不減的信號。除了這一爲期150天的臨時措施，後續政策重心更可能轉向232、301條款等更具針對性的工具，其適用範圍將精準聚焦於特定行業與貿易伙伴。值得注意的是，此類關稅工具雖然需要履行調查、聽證等法定程序，但因程序完備、依據明確，因而在司法審查中抗辯基礎更爲堅實，一旦確立往往呈現出長期化、制度化的特徵。
政策環境的深層轉變亦可能重塑市場預期。在最高法院裁決前，“對等關稅”的稅率框架相對清晰，市場面對的是“確定性的壞”，即不利但可預期的政策環境。而現在，局面轉向更多不確定性的困境：白宮致力於維持既有關稅水平，其力度是否實質性減弱尚存懸念，而政策路徑本身也充斥着不確定性。同時，在此過程中，不同稅種組合的複雜性、政策工具切換的銜接難題、調整時點的不可測性等多重變量交織，持續推高市場預期的難度。
裁決對國際社會安撫作用有限，中間國家戰略自主進程持續深化。最高法院裁決並未改變美國依託多種法律工具維持高關稅的基本現實，甚至還觸發了關稅工具的加速切換，這進一步加劇了全球貿易環境的不確定性。對歐洲而言，其核心關切並非“美國司法體系仍存在約束”，而是清醒地認識到：美國經濟政策的不確定性具有顯著外溢效應，而且這種不確定性的根源尚未消除。
2月21日，德國總理默茨在採訪中直言：“對歐美經濟而言，最大的毒藥正是這種與關稅相關的持續不確定性。”這一判斷深刻反映了歐洲國家對當前局勢的擔憂。關稅裁決之後，歐盟採取暫停反制的策略：一方面將針對美國商品、規模超過900億歐元的反制關稅暫停期延長至8月初，展現出對話誠意；另一方面也明確保留隨時重啓該措施的權利，以“反制工具的不確定性”來對沖“美國關稅政策的不確定性”。總體上，白宮關稅政策不會因爲司法裁決而轉向收斂，各國將面臨更多碎片化、工具化的關稅措施切換。在此背景下，中間國家仍會繼續堅定推進戰略自主，全球經貿格局的深層重構也將持續深化。
跨國企業仍面臨更多不確定性，“最小化成本”戰略仍然有效。跨國企業面臨三重現實挑戰：其一，退稅流程複雜冗長，退款金額與時效存在較多不確定性（前文多有提及）。其二，在高度政治化的關稅敘事下，如果某家跨國企業或某國企業集體通過法律訴訟追索鉅額關稅，可能被解讀爲對於“美國優先”政策的挑戰，進而觸發白宮強化後續關稅措施與執法行動的正當性敘事。其三，122條款15%的新稅已經落地實施，301、232條款相關調查與潛在關稅政策持續推進，企業將同步承受“追索舊關稅、繳納新關稅、預判未來關稅”的三重壓力。
在此背景下，跨國投資戰略呈現雙重演進趨勢：一方面，更多的不確定性倒逼企業更加強化風險對沖，注重供應鏈的分散與冗餘佈局；另一方面，企業戰略決策將更趨謹慎務實，以最小化成本（Bare Minimum）來應對不確定性的戰略將更加重要。企業將優先採用輕資產模式佈局關鍵市場，依據政策穩定性與持續性動態評估重資產投入的時機。國際直接投資領域的“小步快跑、輕重分步”的漸進式特徵也將更爲明顯。
在跨國供應鏈深度重構進程中，企業的法律和金融能力將成爲關鍵能力。供應鏈調整具有顯著的沉沒成本特徵，生產線遷移、供應商體系重建、質量與技術認證等一旦完成，就難以因爲一次關稅裁決而回到原點。疊加美國關稅政策不確定性持續攀升且趨於常態化的趨勢，企業面臨的法律合規與金融管理成本壓力顯著加劇。
在此背景下，企業能力構建聚焦兩大維度：一是法律合規能力成爲競爭力的分水嶺。企業需系統構建覆蓋原產地規則判定、轉運合規管理、關稅排除申請、退稅追索策略的全週期法律能力體系，並將動態適應高頻政策變動的敏捷性內化爲組織韌性與市場優勢。二是金融與合同工具構成風險緩衝基石。企業應策略性運用遠期合約、期權、貿易保險、供應鏈金融等工具組合，精準對沖關稅衝擊引發的匯率波動、現金流壓力、履約風險及通關延誤等衍生風險；同時，在商業合同中前瞻性嵌入關稅變動觸發條款、價格重談機制與退稅權益分配約定，將外部不確定性轉化爲可管理的契約安排。法律與金融能力的深度融合，不僅助力企業穿越當前政策迷霧，更將塑造其在全球供應鏈格局重塑中的長期韌性與戰略主動權。
關稅裁決對中國的啓示
在應對美國關稅大棒的鬥爭中，中國始終展現出堅定的戰略定力與高超的博弈智慧，以沉着冷靜的應對和精準有力的反制，打出了大國的骨氣與志氣。面對美方單邊主義和保護主義的衝擊，中國堅持站在歷史正確的一邊，維護多邊貿易體制，推動全球供應鏈穩定運行，不僅有效穩住了外貿基本盤，也贏得了國際社會的廣泛理解與支持。正是在這種有理、有利、有節的鬥爭基礎上，我們才得以在複雜嚴峻的外部環境中牢牢把握主動權，推動中美經貿關係出現階段性緩和。然而也必須清醒認識到，儘管美方因國內司法裁決而被迫調整部分關稅措施，但對華關稅的整體壓力並未根本緩解。
首先，美國對華關稅有所下降，但主體部分尚未鬆動。在最高法院裁決與特朗普政府啓動全球15%基準關稅政策後，各國損益出現明顯分化。2025年以來，原有關稅水平較低的國家（如英國、歐盟、韓國、日本等）稅率呈上升趨勢；而原有關稅水平較高的國家（如中國、巴西、印度、加拿大、墨西哥及部分東南亞國家等）稅率反而有所下降。因此後續232、301關稅的作用，不但將起到接力122的作用，還將起到對國別分化進行調節、修復的作用。
根據耶魯預算實驗室（Yale Budget Lab）的測算，從2025年開始到2026年2月20日最高法院裁決之前，美國對華額外又加徵關稅約24%。而在關稅裁決之後，美國總統特朗普宣佈對全球加徵15%的122關稅，美國對華關稅率變爲約14%，相對於24%的水平下降了約10個百分點。如果122條款在150天后到期失效，這部分關稅還可能進一步回落到約8.3%。
但是要注意到，美國對華關稅仍然較高，其主體部分沒有鬆動。考慮到2025年之前，美國對華關稅率爲20%左右。若15%的122關稅繼續存在，對華關稅約爲34%（20%+14%），若122關稅到期失效，總關稅也在近30%的高位（20%+8.3%），明顯高於一般國家水平。
因此，不能因爲關稅裁決而過度樂觀。深層原因在於，美國對華關稅主體並不是“緊急狀態關稅”，而是以國會明確授權的301條款、232條款關稅，以及雙反調查關稅等構成。此類關稅工具程序鏈條完備（調查—聽證—行政記錄），法律基礎堅實，抗訴訟能力強，且具備長期延續的制度韌性。尤其要注意的是，301調查機制還有可能強化：2025年10月，美國已經啓動了針對中國一階段協議履約情況的301調查。這意味着白宮可以把該調查結果轉化爲法律抓手，爲後續對華升級關稅提供依據。
其次，美國關稅政策的威懾力與交易承諾的可信度，兩者都在面臨弱化。此次最高法院的裁決，削弱的不僅是白宮動輒以關稅相威脅的可信度，更在深層動搖了其政策承諾的穩定性。在對外談判中，即便白宮給出減稅、豁免、暫停加徵等承諾，貿易伙伴也會愈發清醒地認識到：這些承諾未必能長期穩定可靠。它們隨時可能在美國國內的司法審查中被推翻，或在國會博弈與選舉政治的壓力下被改寫。換言之，美國對外談判已經不再僅由總統意志主導，而是再度被納入三權分立的約束框架之中。關稅能否加徵、能加多久、能否續期、能否成爲長期安排，都要接受國內法律與政治環境的再檢驗。
某些國家輿論中已經有聲音提出，對於是否執行對美國的投資承諾要進行觀望，在此之前應儘量推遲對美投資。對中國而言，這些變化也會帶來微妙但不可忽視的變化。短期內，極端關稅威脅的可信度有所下降。然而，在122關稅接力及後續調查工具的持續推進下，企業面臨的實際關稅壓力未必同步減輕。與此同時，隨着美國司法與立法力量的介入，白宮在推動交易時將面臨更多的國內掣肘。在此約束下，白宮只能依賴有限的政策工具，致力於爭取可量化的短期、局部成果。
再次，後續觀察重點不應侷限於關稅總體水平，更應聚焦於另外兩條主線。一是行業視角。關稅工具正在經歷從普遍衝擊轉向針對特定行業。以232條款爲代表的關稅工具一旦啓動，往往直指特定產業。若半導體、藥品、關鍵礦產、汽車及其零部件等重要行業成爲目標，其衝擊將會沿着供應鏈逐級放大。因此，我們的觀察必須升級爲對關鍵行業的動態跟蹤，並據此制定“一業一策”的應對方案。二是美國國內圍繞關稅工具的博弈。白宮正試圖以232條款、301等條款爲“接力棒”，推動出臺新一輪關稅工具。然而，美國國內各方力量對此態度分化：部分行業與工會可能更傾向於支持針對特定行業的關稅；財政部則可能更加關注關稅收入波動及潛在退款引發的現金流與預算不確定性；海關係統面臨行政負擔加重與反欺詐責任的壓力；國會與各州的選區政治，更加使這場爭論複雜化。這些力量的分化與交織，將共同決定下一輪對華施壓的方向、力度與目標行業。
最後，科技與安全競爭還將持續。即便本次關稅裁決出現波折，美國在科技與安全領域的對華競爭亦不會放緩。出口管制、投資審查、供應鏈安全評估、數據與關鍵技術限制等政策仍將獨立運行，並獲得兩黨的共識支撐。對中國而言，這意味着即便關稅問題短期緩和，亦不可盲目樂觀，企業與決策者必須清醒地認識到，關稅只是壓力的一部分，而非全部。
（作者爲中國社會科學院美國研究所研究員；編輯：王延春）
