爲消除交易成本提升競爭力，法治協同是世界級灣區成功的基礎之一。但“協同並非削平所有差異，而是在涉及共同利益、存在制度衝突的領域，通過立法手段建立協調機制”
文｜《財經》記者 焦建 發自中國香港
編輯｜蘇琦
4月1日，爲加速推進粵港澳大灣區多個城市之間規則銜接和機制對接，中國香港特區立法會通過了一項被認爲頗具指向意義的議案。以其爲基礎，大灣區內部爲促進人員、物資、資金和信息流動所進行的相關探索有望進一步提速。
該議員議案名爲“研究粵港澳大灣區協同立法”，由香港立法會選委界議員李浩然提出。據其解釋，“協同立法”簡單而言指兩個或兩個以上擁有立法權的地區，爲解決跨區域性、流域性問題，通過溝通、協調共同制訂或認可規則的方向和共識，形成內容指向同一目標，或相近或統一的法律文本過程。
“制度差異帶來擇優互補，本身也是粵港澳大灣區的一個重要核心競爭力。”李浩然在發言時強調稱，“協同立法並不是指幾個地區一起立法，或替其他行政區域進行立法，而是就大家有共識的一些方向在各自權限內進行立法。在立法方式、技術上也不追求統一。”
爲消除內部交易成本以提升整體競爭力，世界級灣區的成功基礎之一，被認爲是法治協同。在此領域，美國和歐盟均有一系列被認爲值得參考的相關案例。例如，在環境保護和港口管理方面，美國的紐約灣區和加州灣區就通過“州際協定”的方式形成了具有法律約束力的契約。再以紐約與新澤西的港務局爲例，作爲通過兩州議會共同立法建立的跨州機構，它不受單一州政府限制而管理着區域內的橋樑、隧道和機場。
爲實現城市羣協同，中國內地此前也有較多經驗。例如，爲推動長三角生態綠色一體化發展，上海、江蘇和浙江在2020年各自同步通過了《關於促進和保障長三角生態綠色一體化發展示範區建設若干問題的決定》，這被認爲是中國首次針對區域協同的立法；爲推進京津冀協同發展中的生態環境保護，三地在污染防治方面實現了一個重要原則，即“核心條款一致、執法標準統一、信息共享互通”。
作爲全國人大常委會香港基本法委員會委員，李浩然的學術背景爲清華大學憲法學博士並專攻基本法研究。他也指出，內地的這些實踐表明，協同立法並非要削平所有差異，而是在涉及共同利益、存在制度衝突的領域，通過立法手段建立協調機制。
在此之前，廣東珠三角地區和港澳之間的協同，一度主要以產業爲紐帶進行，並因此形成了“前店後廠”的產業協作模式。近十餘年，隨着粵港澳大灣區相關規劃的推出及加速落地，以及港珠澳大橋的建成通車，香港、澳門與珠三角其他城市的對接也在加速。
香港特區政府政制及內地事務局新任局長謝小華，在回應立法議案時指出，在沒有“協同立法”情況下，粵港澳大灣區已推出多項深化規則銜接、機制對接的政策措施，涵蓋範圍包括法律和司法協作、創科資源、資金流動等。“它們大多是基於三地不同法律制度，以行政方式、在各自的法律框架內尋求技術性的兼容下推行的。在個別情況下，亦需要三地在各自權限內通過立法方式作出規範或賦權。”
“目前粵港澳三地在憲法地位、法律體系、法治等存在差異，推展法治建設合作須考慮各自權限，既保障現有制度及內地省市地方立法的主權，同時協調三地需求。”謝小華也指出，“協同立法必須有《憲法》與《基本法》的法律支撐，保持內地與香港法制之間清晰分野，並建立制度之間聯繫，才能保持香港法制獨特優勢。”
針對該項議案的通過，香港當地部分媒體也指出，“這個建議來得有點遲，因爲隨着大灣區逐步擴大合作範圍，加深合作層次，所遇到的共同和關聯性大的經濟社會事務愈來愈多。”“一項曾經難以進入主流討論的政策構想，如今能在議會中被正面審視，反映的不僅是議題本身的成熟，更標誌着香港政策討論空間與制度環境正在出現結構性轉變。”
當地輿論也認爲，對香港而言，粵港澳大灣區協同立法推進過程中，香港要考慮能否如何將自身制度優勢轉化爲規則影響力。這意味着香港至少要關注兩個方面：一是立法影響評估範圍的重構。以往香港在相關立法中主要依賴交通、環境及文物影響評估三大框架；當政策視野擴展至整個大灣區，則需納入“跨境影響”維度。二是政策評估與立法思維模式轉型。此前香港在規劃與立法過程中往往以降低阻力爲優先考量，但當政策進入區域協同層面，這種邏輯將難以爲繼，取而代之的是發展機會競逐與制度優勢比較。
香港立法會議員吳英鵬則指出，粵港澳大灣區最鮮明的特點在於“一國兩制”、三個司法管轄區、三個稅區及三種貨幣。在法律體系、立法主體及各自立法權限上存在差異與多樣性，無法簡單複製長三角的協同立法模式，“目前協同立法方向宜以三地經貿規則爲主”。
在經貿規則對接及推動議案落地方面，李浩然也建議應先選擇較有共識、不復雜的領域協同立法，例如跨境數據流動。可通過指引、標準、備忘錄等方法開始探索。此外亦有議員建議將北都專屬法例作爲首項協同立法的“合作試點”，探索就便利陸路口岸人流、物流、資金流、數據流等進行立法。
據《財經》統計，在此議案審議過程中，前後共有超過30位香港立法會議員發言。前述跨境數據流動及北部都會區等議題，因較爲具備現實性而受到大多數議員的關注。以跨境數據爲例，李浩然就指出，“隨着數字灣區的建設，三地可在數據跨境安全方面開展協同立法的探索，在確保國家安全和用戶隱私的前提下，探索數據過境。”
可資參考的背景之一，香港金融科技協會4月2日發佈的《金融服務中的人工智能：香港的前行之路》白皮書所披露的調研結果，近70%的受訪企業表示跨境數據相關法規對其人工智能策略帶來中度至重大的影響，其中以涉及粵港澳大灣區的應用場景方面更爲顯著。41%的受訪者表示，需要更多有關跨境數據共享協議的監管框架或指引。
“爲鞏固香港作爲國際金融中心的領先地位，粵港澳大灣區將發揮關鍵作用。涵蓋整個大灣區、由人工智能驅動的高度個性化財富管理服務，以及經人工智能優化的跨境支付基建等應用場景，將有助於香港在人工智能應用方面持續保持領先。”香港金融科技協會主席王玥則在4月2日對《財經》表示，“香港正處於一個關鍵時刻。現在於人工智能（AI）治理與生態系統發展方面所做的決定，將決定香港是否能鞏固其作爲首屈一指國際金融中心的地位。”
香港金融科技協會董事會成員克里斯·巴福德（Chris Barford）對《財經》指出，爲減少監管碎片化問題，以大灣區爲基礎的跨境數據傳輸協議及AI治理原則應協調合作。爲促進跨境數據流通，相關互認機制的範圍應涵蓋用於AI訓練的特定類別匿名化及合成數據。“這對於充分利用大灣區龐大的數據資源進行AI發展至關重要，有助鞏固香港作爲超級聯繫人的角色。”
